連維良：全面準確認識深化鹽業(yè)體制改革重要意義

文章來源：中國鹽業(yè)協(xié)會

全面準確認識深化鹽業(yè)體制改革的重要意義

把思想和行動統(tǒng)一到黨中央國務(wù)院的決策部署上來

——國家發(fā)展改革委連維良副主任2016年5月20日在鹽業(yè)體制改革工作電視電話會議上的講話之一 

鹽自古以來是關(guān)系民生的基礎(chǔ)性商品。這次出臺的鹽改方案，是我國鹽業(yè)體制的一次重大變革，體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念，體現(xiàn)了使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用改革方向。

第一，深化鹽業(yè)體制改革是保障和改善民生的客觀要求。

習近平總書記強調(diào)改革要關(guān)注群眾多方面多層次需求，多謀民生之利，多解民生之優(yōu)，讓人民群眾有更多獲得感。李克強總理指出要讓人民群眾對民生的呼聲和要求倒逼我們的改革。當前，供給質(zhì)量不高、供給效率低下，是鹽業(yè)發(fā)展面臨的突出問題。對生產(chǎn)企業(yè)而言，由于無法直接參與市場，沒有自己的品牌，導(dǎo)致創(chuàng)新積極性不高，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重，開發(fā)創(chuàng)新潛力未得到有效挖掘，市場潛在需求也不能得以滿足。對批發(fā)企業(yè)來講，皇帝女兒不愁嫁的思想普遍存在，富余人員多、效率不高、服務(wù)意識、創(chuàng)新意識不強，無法滿足日益多樣化的市場需求。改革是激勵市場主體、主動創(chuàng)新的根本動力，通過深化改革，更好發(fā)揮市場機制在產(chǎn)品質(zhì)量提升、新產(chǎn)品研發(fā)、細化市場開發(fā)、服務(wù)質(zhì)量改善等方面的引導(dǎo)作用，促進甚至倒逼生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)主動適應(yīng)市場需求，使老百姓得到更多實惠。

第二，深化鹽業(yè)體制改革是釋放市場活力的迫切需要。

   1996年以來實行的食鹽專營體制在保障食鹽安全、價格穩(wěn)定和消除碘缺乏病發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)行體制下，我們要看到活力不足是制約鹽業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要問題，產(chǎn)銷分離、區(qū)域分割，無法形成全國統(tǒng)一的市場，不利于行業(yè)優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化配置，生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)地位不夠平等，批發(fā)企業(yè)壓低價格、拖欠鹽款、結(jié)算不及時等現(xiàn)象時有發(fā)生。改革后，生產(chǎn)企業(yè)直接進入流通和銷售領(lǐng)域，以自有品牌開展跨區(qū)域銷售活動，以優(yōu)勢企業(yè)為龍頭，打造食鹽產(chǎn)銷集團，有利于還原生產(chǎn)企業(yè)的市場主體地位；批發(fā)企業(yè)實現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營，也有利于打通流通環(huán)節(jié)，打破貿(mào)易壁壘，通過競爭充分釋放鹽業(yè)市場的活力。

第三，深化鹽業(yè)體制改革是優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑。

經(jīng)過長期發(fā)展，我國鹽行業(yè)已具備一定規(guī)模，截止2015年底我國原鹽產(chǎn)能已到達1.12億噸，年產(chǎn)量9600萬噸，鹽產(chǎn)品年銷量8980噸，均居世界第一。但受市場分割和產(chǎn)業(yè)鏈分割的影響，鹽行業(yè)處于小、散、亂、多的狀態(tài)，勞動生產(chǎn)率低、產(chǎn)能相對過剩、技術(shù)創(chuàng)新不足、工藝裝備落后、產(chǎn)品綜合能耗較高、結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢，在規(guī)模擴大的同時，未能實現(xiàn)質(zhì)量和效率的同步提升，大而不強的問題比較突出。以食鹽為例，我國食鹽年消費量不足1000萬噸，2015年為980萬噸，其中小包裝鹽490萬噸，食品加工用鹽490萬噸，市場體量并不大，但是定點生產(chǎn)企業(yè)有99家，年產(chǎn)能4800萬噸，是食鹽消費量的近5倍，還有各級批發(fā)企業(yè)2090家。從發(fā)達國家看，經(jīng)過長期的市場培育，鹽行業(yè)大多呈現(xiàn)有效競爭局面，美國目前只有6家鹽業(yè)企業(yè)，歐洲也是少數(shù)的鹽業(yè)企業(yè)占有多數(shù)的市場份額，這些都是市場優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，而不是行政配置資源的結(jié)果。

實踐證明，發(fā)揮市場配置資源的決定作用，關(guān)鍵是實現(xiàn)公平競爭、充分競爭、有序競爭，而不是惡性競爭。現(xiàn)在鹽業(yè)市場不是市場主體太少，而是競爭不公平、不充分?？梢灶A(yù)見，隨著改革的深化，由市場競爭形成的倒逼機制，將使鹽行業(yè)迎來一輪兼并重組、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級的熱潮，一批有資源、有品牌、有技術(shù)、產(chǎn)銷一體、跨區(qū)域經(jīng)營的大企業(yè)將會脫穎而出，行業(yè)整體競爭力將會有新的提升。

第四，深化鹽業(yè)體制改革是規(guī)范市場秩序的治本措施。

鹽行業(yè)市場秩序不規(guī)范由來已久，食鹽專營擴大化、假鹽猖獗等問題比較突出，導(dǎo)致并不斷惡化了無序競爭的市場環(huán)境，造成了嚴重的食鹽安全隱患。比如，食鹽專營主體政企不分，既行使鹽政管理職能，又從事食鹽批發(fā)經(jīng)營，既當裁判員、又當運動員，一些地方沿用計劃手段，采取發(fā)放鹽憑證、準運證、承運證等方式進行鹽業(yè)管理，小工業(yè)鹽經(jīng)營實質(zhì)上由批發(fā)企業(yè)壟斷；再比如，價格雙刃劍的存在，食鹽由政府定價，工業(yè)鹽由市場定價，導(dǎo)致食鹽和工業(yè)鹽之間形成巨大價差，2015年井礦鹽平均生產(chǎn)成本200元左右，海鹽和湖鹽平均生產(chǎn)成本100元左右，食鹽加工用鹽平均售價為1噸800-900元，而小包裝食鹽售價高達3500元，在逐利動機下，工業(yè)鹽假冒食鹽的現(xiàn)象屢禁不絕，屢查不斷，這些問題只有通過改革才能得到有效解決。

把握好市場化改革和堅持食鹽專營制度的結(jié)合點

全面落實鹽業(yè)體制改革各項任務(wù)

——國家發(fā)展改革委連維良副主任2016年5月20日在鹽業(yè)體制改革工作電視電話會議上的講話之二

 推進鹽業(yè)體制改革，必須全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，結(jié)合鹽行業(yè)實際，扎實推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，逐步形成符合我國國情的鹽業(yè)管理體制。鹽業(yè)改革的主要任務(wù)是：“四改革、四完善、四加強”

（一）以“四改革”為重點，釋放鹽業(yè)市場活力。

這次改革，明確了食鹽專營的基本制度保持不變，有人誤解為沒有改革，而實質(zhì)上改革力度很大，主要是四個方面：一是改革食鹽生產(chǎn)批發(fā)區(qū)域限制，核心是取消食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)只能銷售給指定批發(fā)企業(yè)的規(guī)定，取消食鹽批發(fā)企業(yè)只能在指定范圍銷售的規(guī)定，實現(xiàn)產(chǎn)銷一體化和跨區(qū)域經(jīng)營，著力解決產(chǎn)銷環(huán)節(jié)利益分配不均、食鹽經(jīng)營區(qū)域分割的問題，這是實現(xiàn)公平競爭、充分競爭、有效競爭的關(guān)鍵。二是改革食鹽政府定價機制，價格機制是市場機制的核心，放開食鹽出廠、批發(fā)和零售價格符合中央關(guān)于價格改革的總體部署，由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本、食鹽品質(zhì)、市場供求狀況等因素自主確定，有利于實現(xiàn)產(chǎn)品、服務(wù)按質(zhì)論價、隨行就市。各地要按照方案要求，從2017年1月1日起，有序放開所有鹽產(chǎn)品價格。三是改革工業(yè)鹽運銷管理，《方案》要求，取消各地自行設(shè)立的兩堿工業(yè)鹽備案制和準運證制度，取消對小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品進入市場的各類限制，放開小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品市場和價格，為各類市場主體公平競爭營造良好環(huán)境。四是改革食鹽儲備體系，食鹽是關(guān)系國計民生的重要商品，保持一定的食鹽儲備量，才能有效應(yīng)對重大自然災(zāi)害等極端情況

（二）以“四完善”為重點，穩(wěn)定和提升食鹽專營制度。

我們對鹽業(yè)體制改革的認識經(jīng)歷了一個不斷深化和完善思路的過程，各方面一致認為，如果簡單取消食鹽專營，打破現(xiàn)行監(jiān)管體制，可能帶來監(jiān)管盲區(qū)和安全風險，但簡單地維持原有專營制度，市場競爭不充分、不公平，缺少動力和活力，人民群眾不斷提升的需求就無法滿足。因此，充分考慮食鹽的特殊屬性和我國現(xiàn)實國情，在穩(wěn)定食鹽專營制度的基礎(chǔ)上進行改革，由鹽業(yè)主管機構(gòu)依法負責食鹽管理和監(jiān)督，國家層面由工業(yè)和信息化部主管全國鹽業(yè)工作，負責制定鹽業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，管理全國食鹽專營工作，地方層面由縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的鹽業(yè)主管機構(gòu)，負責管理本行政區(qū)域內(nèi)的食鹽專營工作。這次改革，抓住了促進有序競爭這個核心，突出了保證食鹽安全這條底線，體現(xiàn)了改革的問題導(dǎo)向原則和改革針對性。

我們要清楚認識到，深化鹽業(yè)體制改革，市場化是手段，保障食鹽安全是底線，二者不可偏廢，既不能走市場化就是簡單放開的誤區(qū)，也不能誤讀穩(wěn)定食鹽專營制度就是原封不動。從改革的成本效益考慮，在穩(wěn)定專營制度的基礎(chǔ)上推進鹽業(yè)市場化改革，是現(xiàn)階段深化鹽業(yè)體制改革的理性選擇，采取這樣的形式，既可以推動鹽業(yè)進入市場化良性發(fā)展軌道，又能夠回應(yīng)人民群眾關(guān)切，確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全。

完善食鹽專營制度重點是完善食鹽定點生產(chǎn)制度、完善食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度、完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管制度、完善食鹽及鹽業(yè)法律法規(guī)體系四個方面。

對于完善食鹽定點生產(chǎn)制度和批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度，核心要求是“兩個只減不增”。一是不再核準新增食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)，確保企業(yè)數(shù)量只減不增。二是以現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)為基數(shù)，不再核準新增食鹽批發(fā)企業(yè)，確保批發(fā)企業(yè)數(shù)量只減不增。這樣安排，有利于明確有限主體，保持適度競爭，防止簡單取消專營可能帶來的一哄而上，主體資質(zhì)良莠不齊、難以監(jiān)管的問題。我們的食鹽市場就是1000萬噸左右的消費量，200億左右的銷售收入規(guī)模，這樣一個有限的市場，不適合所有市場主體都可以充分進入，那樣監(jiān)管成本極高。在目前情況下，不是市場主體太少，主要是競爭不規(guī)范、不充分、不公平。

我們在完善定點生產(chǎn)制度和批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度的同時，鼓勵社會資本進入食鹽生產(chǎn)領(lǐng)域，與現(xiàn)有定點生產(chǎn)企業(yè)進行合作，新的社會資本的進入，主要是通過與現(xiàn)有定點生產(chǎn)企業(yè)和定點批發(fā)企業(yè)進行合作，鼓勵食鹽批發(fā)企業(yè)和食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)重組，這有利于推動鹽業(yè)企業(yè)做優(yōu)做強，形成一批具有核心競爭力的企業(yè)集團。

對于完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制，既要維持現(xiàn)有機制，充分發(fā)揮作用，同時又要創(chuàng)造條件，逐步由食品藥品監(jiān)管部門或者專業(yè)化的市場監(jiān)管機構(gòu)履行監(jiān)管職責，要結(jié)合行政執(zhí)法體制改革，探索推進食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門負責。

（三）以“四加強”為重點，全面加強鹽業(yè)綜合監(jiān)管。

一是加強鹽業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理。這次改革明確了食鹽定點生產(chǎn)和批發(fā)企業(yè)嚴格準入、只減不增的要求，為優(yōu)化鹽業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)提供了難得機遇，各級鹽業(yè)主管機構(gòu)要依照有關(guān)法律法規(guī)，綜合考慮產(chǎn)銷規(guī)模、技術(shù)水平、儲備經(jīng)營能力、衛(wèi)生質(zhì)量保障條件等因素，加快制定嚴格規(guī)范食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)新的準入條件，通過提高準入標準，把落后產(chǎn)能拒之門外，隨著對食鹽企業(yè)資質(zhì)管理要求逐步提高并規(guī)范化以及企業(yè)有關(guān)信息向社會公開和接受監(jiān)督，那些達不到要求標準的企業(yè)將逐步淘汰出局。

二是加強社會信息體系建設(shè)。信用是市場經(jīng)濟的基石，國務(wù)院已明確要建立以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，當前我國鹽業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體良莠不齊，急需加快鹽行業(yè)信用體系改革，大力推進食鹽企業(yè)信用監(jiān)管，各級鹽業(yè)主管機構(gòu)要會同有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會，建立食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)及其負責人和高管人員信用記錄，納入國家統(tǒng)一的社會信用體系。

三是加強科學(xué)補碘工作。我國是世界上碘缺乏病最廣范的國家之一。大部分地區(qū)幾乎都缺碘，尤其山區(qū)、丘林、河谷地帶、荒莫化地化地區(qū)和河流粗沙地區(qū)、缺碘更為嚴重。食用碘鹽是預(yù)防碘缺乏病最簡便、最安全、最有效的方式，近年來通過實施食鹽加碘為主的綜合防治措施，人群碘營養(yǎng)狀況總體得到改善，2012年衛(wèi)生部發(fā)布新的食用碘鹽含量標準，對食用鹽碘含量進行了第三次調(diào)整，各地要根據(jù)實際情況，靈活選擇政府補貼營銷費用和直接補貼貧困人口的方式，保證邊緣貧困地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的邊疆民族地區(qū)人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽，并建立與社會救助標準，物價掛鉤的聯(lián)動機制，確保合格碘鹽覆蓋率在90%以上，同時，要滿足特別人群非碘鹽消費需求。

四是加強應(yīng)急機制建設(shè)。食鹽的各種屬性決定了其輿論燃點低、社會敏感性高，一旦出問題很容易引起公眾恐慌，甚至釀成群體性事件。各級鹽業(yè)主管機構(gòu)要高度關(guān)注鹽業(yè)市場動態(tài)，會同有關(guān)部門作好市場監(jiān)測工作，抓緊研究制定食鹽供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，并向同級政府應(yīng)急管理部門備案。

壹佰提示：國發(fā)〔2016〕25號鮮明的表明了制定鹽業(yè)體制改革方案目的是“為落實黨中央、國務(wù)院決策部署，推進鹽業(yè)體制改革，實現(xiàn)鹽業(yè)資源有效配置，進一步釋放市場活力，促進行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展”，其指導(dǎo)思想是“全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，認真落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，在堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持依法治鹽，創(chuàng)新管理方式，健全食鹽儲備，嚴格市場監(jiān)管，建立公平競爭、監(jiān)管到位的市場環(huán)境，培育一批具有核心競爭力的企業(yè)，逐步形成符合我國國情的鹽業(yè)管理體制?！?/span>

當前學(xué)習領(lǐng)會《鹽業(yè)體制改革方案》及準備執(zhí)行部省實施細則期間，業(yè)內(nèi)人士包括鹽政人員需要準確認識鹽改的意義和黨中央、國務(wù)院決策部署鹽改的源由，現(xiàn)特轉(zhuǎn)載國家發(fā)展改革委連維良副主任2016年5月20日在鹽業(yè)體制改革工作電視電話會議上的講話中，涉及幫助我們學(xué)習加深理解《方案》之承先啟后“鹽鐵新法”的基礎(chǔ)理論內(nèi)容。連維良副主任在第一部分宣講了《方案》深化鹽業(yè)體制改革的重要意義，第二部分全面解讀了食鹽專營的基本制度保持不變“有人誤解沒有改革”的問題。連維良副主任講話第三部分是“牢牢守住保障食鹽安全的底線，切實做好改革實施工作?！币蟆胞}業(yè)體制改革方案已經(jīng)出臺，各項改革任務(wù)已明確，下一步關(guān)鍵是抓好落實。各地區(qū)、各部門要認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，強化改革的責任擔當，以釘釘子的精神抓好改革的落實”。涉及政府部門和鹽業(yè)內(nèi)部安排工作具體內(nèi)容，已在內(nèi)部相應(yīng)層級遞次作了傳達布置，不再轉(zhuǎn)載。同時，為幫助大家理解搞好當前鹽政工作的必要性及工信部對鹽政隊伍的重視，一并摘錄以下馮飛副部長在講話中就實施《方案》過程中對鹽政工作的特別要求。

工信部馮飛副部長在鹽業(yè)體制改革工作電視電話會議上講話包括四方面內(nèi)容，一是統(tǒng)一思想，充分認識到鹽業(yè)體制的重要性。二是加大工作力度，著力完善四項制度。三是突出工作重點，著力推進四項改革。針對鹽政工作，馮飛副部長提出了三方面相關(guān)的要求：

一是強調(diào)穩(wěn)定隊伍和開展專項治理。“完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制?！斗桨浮芬?guī)定保持現(xiàn)有專業(yè)化食鹽監(jiān)管體制不變，由鹽業(yè)主管機構(gòu)依法負責食鹽管理和監(jiān)督。各地鹽業(yè)主管機構(gòu)要按照《方案》要求，創(chuàng)造條件穩(wěn)定現(xiàn)行食鹽專業(yè)執(zhí)法隊伍，聯(lián)合公安、司法、衛(wèi)生計生、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等部門，加強綜合執(zhí)法，依法加強食鹽安全監(jiān)管。要按照發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部《關(guān)于加強食鹽安全管理開展制販假鹽專項治理的函（發(fā)改電〔2016〕217號）要求，建立打擊制販假鹽的長效機制，務(wù)求專項治理工作取得突破?！?/span>

二是指出新法出臺生效前執(zhí)行現(xiàn)法?！巴晟汽}業(yè)法律法規(guī)體系。根據(jù)《方案》要求，我部將會同相關(guān)部門按程序研究提出《食鹽專營辦法》、《鹽業(yè)管理條例》等法規(guī)的修改意見和建議。鑒于鹽業(yè)相關(guān)法規(guī)按程序清理、修改，需要一定時間，因此，為保障食鹽安全和促進鹽業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，新的食鹽相關(guān)法規(guī)生效之前，各地仍要按照現(xiàn)行食鹽相關(guān)法規(guī)、標準和政策加強食鹽監(jiān)管工作，防止出現(xiàn)監(jiān)管‘空檔期’和真空?！?/span>

三是明確各地制定工業(yè)鹽實施細則?！案母锕I(yè)鹽運銷管理?！斗桨浮芬笕∠鞯刈孕性O(shè)立的兩堿工業(yè)鹽備案制和準運制度，取消對小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品進入市場的各類限制，放開小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品市場和價格。各地要根據(jù)《方案》要求，研究制定完善工業(yè)鹽運銷管制的實施細則，同時，按照放管結(jié)合的原則，制定有效措施，指導(dǎo)工業(yè)鹽生產(chǎn)企業(yè)建立、保存完整的生產(chǎn)和銷售記錄，嚴格防止工業(yè)鹽流入食鹽市場，嚴守食鹽安全底線?！?/span>   

題外話是：涉及行政部門職責分工，鹽業(yè)主管機構(gòu)在加強食鹽監(jiān)管中如何聯(lián)合“司法”部門開展工作還是個問題，或是外延至兩法銜接“檢、法”機關(guān)，尚需部委細則解釋明確。